भगवान खनाल
शुक्रवार, कार्तिक १६, २०७५
294

विनय मिश्रा, पिएचडी
संघीयताविज्ञ
सर्लाही गौडैताका विनय मिश्राले भारत विशाखापट्टनमको आन्ध्रा विश्वविद्यालयबाट संघीयतामा पिएचडी गरेका छन् । नेपालमा संघीयताको उत्पत्तिमा शोध गरेका उनको शोध अहिले अन्डरइभ्यालुएट छ । हाल उनी महाराजगन्जस्थित नेसनल ओपन कलेजमा प्राध्यापनरत छन् । यसैगरी उनले अंग्रेजी भाषामा नेपालका दैनिक पत्रपत्रिकामा संघीयता केन्द्रित रही साधारण लेख पनि लेख्छन् । उनले भारतबाट प्रकाशित हुने साउथ एसियन अफेयर र आइजेएआर (इन्टरनेसनल जर्नल अफ एप्लाइड रिसर्च) मा संघीयता विषयमा प्राज्ञिक लेखहरू प्रकाशन गरेका छन् । खासगरी उनको अध्ययन–अध्यापनको रुचि संघीयता केन्द्रित छ । उनै मिश्रासँग नेपालको संघीयताको मोडल, यसको कार्यान्वयन, संघीयताका सकारात्मक पक्षलगायतका विषयमा कारोबारकर्मी भगवान खनालले गरेको कुराकानीको सार :

नेपालको संघीयताको मोडल कस्तो हो ?
संघीयता भनेको संघ हो, संघ बनाउने हो । छरिएर रहेका विभिन्न राज्य एकै ठाउँमा आउनु नै संघ हो । संघीयतालाई यसो हेर्दा दुई–तीन तरिकाले हेर्न सकिन्छ । एउटा होल्डिङ टुगेदर र अर्को कमिङ टुगेदर । जस्तै, अमेरिकामा पहिला स्वतन्त्र र ससाना राज्य आफैं फिलाडेल्फिया सम्मेलनपछि संघमा जोडिन आएका थिए । उनीहरूलाई ससाना बेग्लाबेग्लै राज्य भएर धेरै ठूलो फड्को मार्न सकिन्न भन्ने थियो । त्यसकारण एकीकरण गरेर अघि बढेका हुन् । उनीहरू आपसमा समझदारी गरेर अघि बढे र संघ बनाए । सन् १७८७ मा अमेरिका पहिलो संघ बन्यो । यसमा अहिलेसम्म आइपुग्दा ५० राज्य छन् । अमेरिकामा कमिङ टुगेदर भएर संघ बनेको हो । विभिन्न स्वायत्त एकाइहरू आफैं एक ठाउँमा जोडिन आउने कार्य नै कमिङ टुगेदर हो । राज्य आएर प्रशासनिकलगायतका एकाइ भए ।
अमेरिकाको संघीयता सबै ठाउँमा अनुसरण भएको छैन । हाम्रो संघीयतामा आफ्नैपन छ । भारतमा पनि कमिङ र होल्डिङ टुगेदर छ । असाम कमिङ र जम्मु कस्मिर होल्डिङ टुगेदर हो । क्यानडाका १० राज्यमध्ये ९ वटा होल्डिङ टुगेदरको प्रक्रियाबाट बनेका हुन् भने क्युबेकचाहिँ कमिङ टुगेदरको प्रक्रियाबाट बनेको हो । यसरी क्यानडामा पनि दुवै मोडल पाइन्छ । सोभियत संघ कोल्याप्स्ड हुँदै रसिया बन्यो । रसिया भनेको संघ हो । त्यहाँ संघ बन्नुभन्दा पहिला साना देश थिए । संघ केन्द्र सरकार बन्यो र संवैधानिक रूपमा अन्यलाई अधिकार दियो । योचाहिँ होल्डिङ टुगेदरको प्रक्रियाबाट बन्यो । नेपालको संघीयताको मोडल होल्डिङ टुगेदर हो । पहिला रहेका सांस्कृतिक, राजनीतिक एकाइलाई अहिले राजनीतिक, प्रशासनिक, विकासलगायतका हिसाबले संविधानमा नै अधिकार सुनिश्चित भई राज्यशक्ति प्राप्त छ । हामी एउटा देश ७ प्रदेश भएका हौं । शासन प्रणालीमा ७ वटा प्रशासनिक एकाइमा बाँडेर संवैधानिक अधिकार दिइएको छ । हामी आर्थिक विकासका हिसाबले पनि होल्डिङ टुगेदर हौं ।

नेपालमा पनि रसियाको जस्तै भएको हो । हामी पनि होल्डिङ टुगेदरको प्रक्रियाबाट संघ बनेका हौं ।

केन्द्रीकृत शासन–व्यवस्थामा रहेका सबै एकाइहरू नै संघीयतामा गएका हुन् । यसको मतलब सबै एकाइ पहिला नै थिए, अहिले पनि नेपालमै छन् । उदाहरणका लागि जिल्ला–जिल्ला मिलाएर प्रदेश बनाइएको छ, तर संवैधानिक रूपमा निश्चित अधिकारहरू दिइएको छ । एकातर्फी रूपमा कसैले कसैको अधिकार खोस्न पाउँदैन । यसैले यो होल्डिङ टुगेदर हो । स्वशासन र साझा शासन छ । संघीयता र विकेन्द्रकरण सिद्धान्तका हिसाबले एउटै होइन । किनकि बेलायतमा केन्द्रको निर्णयले प्रदेशलाई च्युत गर्न सक्छ । तर, नेपालमा केन्द्रले विशेष परिस्थितिमा बाहेक प्रदेशको अधिकार खोस्न सक्दैन ।

त्यसो भए नेपालको मोडललाई कुनै अद्वितीय मान्न सकिने कारण छ ?
मोडलको हिसाबले त कुनै अद्वितीय देखिन्न । तर, अरू केही हिसाबले छ । अन्तरंग कुराले छ । अमेरिकामा पहिला स्वतन्त्र भएका, पछि राज्य बन्न आए । अहिले नेपालको जस्तो मोडल छ, प्रशासनिक, आर्थिक सुगमताको हिसाबले बनाउने हो । यसमा सामाजिक विविधिता व्यवस्थापन छ । उदाहरणका लागि माओवादी, मधेस, लिम्बुवान, खुम्बुवानलगायतका आन्दोलन भए । यसका सामाजिक विविधताका आधारमा माग भई कहीँ न कहीँ सम्बोधन भएको छ । तिनका मागमा आधारित संघीतयता देखियो । तर, उता फेरि प्रादेशिक एकाइका संरचना बन्दा कहीँ न कहीँ जातीय विविधितालाई सम्बोधन गरिएको देखिन्न । यो आफैमा उदाहरण हो । प्रदेश २ का ८ जिल्लामा मात्रै मधेसी छैनन्, अन्य प्रदेशमा पनि छरिएर रहेका छन् । प्रदेशमा १ मा हेर्दा राई, लिम्बूलाई मात्रै भनेर प्रदेश बनेको छैन । त्यहाँ अरू जातजाति, भाषाभाषी पनि छन् । अरू प्रदेशमा यस्तै विविधता पाइन्छ ।

संघीयताको अभ्यासलाई कसरी विश्लेषण गरिरहनुभएको छ ?
दिनहुँका समाचार, रिपोर्टिङहरू हेर्दा वस्तुगत विश्लेषण कम देखिन्छ । सबैको आ–आफ्नै व्याख्या छ । पार्टीगत झुकाव देखिने गरेको छ । संघीयताको सकारात्मक नकारात्मक पक्षहरू देखिन आइपुगेको छ । संघीयताको विद्यार्थीको नाताले मैले चाहिँ नयाँ संविधान आएपछि संरचनागत रूपमा ठूलो परिवर्तन आएको देखेको छु । अधिकारको निक्षेपण भएको छ । ७ सय ६१ सरकारले काम गरेका छन् । यो ठूलो परिवर्तन हो नि त । तथापि अहिले प्रशासनिक संक्रमणकालको स्थितिका रूपमा म बुझ्छु । अहिले कर, कर्मचारी समायोजन, वित्तीय हस्तान्तरण, भौतिक पूर्वाधार, करलगायतका समस्याहरू सामान्य कुरा हो जस्तो लाग्छ । हामीले परिवर्तन खोजेको हो । यो भएको छ । यसका प्रसव पीडा त हामीले भोग्नैपर्छ । हामीले खोजेको धेरै ठूलो परिवर्तन आएको छ ।

मलाई लाग्छ, नेपालको संघीयता गन्तव्य पुग्ने गरी हाम्रो पाइला अघि बढेको छ । यो कष्टकर छ तर सकारात्मक पक्कै हो ।

प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूको कार्यसम्पादनलाई कसरी विश्लेषण गर्नुहुन्छ ?


कर्मचारी र ऐन, नियमावलीको अभाव देखिएको छ । यसले गर्दा बजेट तर्जुमा, योजना पहिचान, छनोट, प्राथमिकीकरण कसरी गर्ने भन्नेमा अलमल देखिएको छ ।

स्थानीय गभर्नेन्समा धेरै कुरा छ । यसमा जनशक्ति अभाव छ । अर्को कुरा, जनशक्ति भए पनि नयाँ व्यवस्थामा नयाँ कार्य कसरी गर्ने भन्ने पनि अभाव छ । प्रदेशमा पनि कानुन बनेको छैन । यसैले प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई टेक्निकल नो हाउ दिनुपर्छ । केन्द्रमा पनि कानुनकै समस्या देखिएको छ । भलै कतिपय बनेका छन् । जबसम्म कानुन हुँदैन तबसम्म प्रदेश सरकार पूर्णतया कार्यान्वयनमा आउन समस्या हुन्छ । यो एक प्राविधिक समस्या हो । पछिल्लो समय संघ सरकारले केही कार्य गरेको र प्रदेश र स्थानीय सरकार पनि बिस्तारै अघि बढेका छन् ।

देखिने गरी भएको के हो ?
सबैभन्दा पहिला त ७ प्रदेश र अधिकांश स्थानीय सरकारले लगभग बजेट ल्याएका छन् । यो धेरै ठूलो हो । बजेटमा आयव्ययको विवरण दिनुपर्छ । कुन स्रोतबाट, कति आय हुने भन्ने हेर्नुपर्छ । प्रदेशले केन्द्रको बजेट हस्तान्तरण र प्रदेशले स्थानीय तहलाई बजेट हस्तान्तरण गर्नुपर्छ । त्यो कति आउँछ हेर्नुपर्छ । यस्तै तिनले खर्च पनि क्रियाकलापलाई व्यवस्था गर्नुपर्छ । तिनीहरू कम्तीमा नीति लिएर आएका छन्, तर त्यसमा सुधार केही गर्नु छ । यो पनि मेरो विचारमा ठूलो परिवर्तन हो । नागरिकले स्थानीय सरकारको अनूभूति गरेका छन् ।

केही स्थानीय तहले अझै पनि चालू आवको बजेट नल्याउँदा पनि तपाईं संघीयता गन्तव्य उन्मुख रहेको बताउँदै हुनुहुन्छ नि ।
केही स्थानीय तहको बजेट अझै आएको छैन । वास्तवमा शासनका लागि यस्तो हुनु हुदैन । यसले पक्कै पनि संघीयताको मर्म माथि समस्या ल्याएको छ । हरेक सरकारहरू पूर्णतया कार्यान्वयनमा आउनुपर्छ । देशको कुनै कुनामा कुनै स्थानीय सरकारले नियम कानुन नबनाए पनि केन्द्र सरकारले अन्तरिम व्यवस्था गरिदिनुपर्छ । तिनलाई हरेका पक्षमा सहयोग गर्नु केन्द्र सरकारको जिम्मेवारी हो ।

संघीय सरकारसँग प्रदेश पनि उत्तिकै बेखुसी देखिइरहेको अवस्थामा संघीयता कार्यान्वयनको सुई सकारात्मक दिशामा नै घुमेको देख्नुहुन्छ ?
हामी ठूलो राजनीतिक र शासकीय परिवर्तनबाट आएका छौं । त्यसैले आकांक्षा र परिणामको मिसम्याच देखिएको छ ।

आशा र परिणाम असन्तुलन हुँदा बेखुसी देखिएको हो । अहिले यसरी बेखुसी देखिनुमा वास्तवमा संघीयताप्रति नै जनताको आकांक्षा उच्च छ ।

केन्द्रीकृत वा अन्य शासन व्यवस्थामा जस्तो संघीयतामा नागरिकको धैर्य हुने देखिएको छैन । माओवादी जनयुद्धदेखि नै एउटा पुस्ताले यस्तै देख्दै आएको छ । राजनीतिक संक्रमणकाल धेरै लम्बियो । यो सरकार आइसकेपछि सबैमा उच्च आकांक्षा छ ।

संघीयताका लागि यो कुनै खतराको संकेत हो कि ?
जहाँ खतरा हुन्छ, विमति हुन्छ, मेलमिलाप हुँदैन, जहाँ असन्तोष हुन्छ, जहाँ राजनीतिक दुर्घटना, बेमेल वा असन्तोष हुन्छ वा एक पक्षको अर्को पक्षसँग विश्वास कम हुन्छ, त्यसको निराकरणका लागि त संघीयता एउटा राजनीतिक उपकरणका रूपमा रहने त यसको सैद्धान्तिक पक्ष नै हो ।
हुन त अर्को भनाइ पनि केही छ भने यसले संघीयतालाई झन् खराब ल्याउँछ पनि भन्छन्, तर दुनियाँभर संघीयता राजनीतिक औजार रहेको मानिन्छ । यसले समाजका भएको नकारात्मक कुरा हटाउँछ । उदाहरणका लागि अहिले प्रदेश बेखुसी देखिएको कुरा सही नै हो । पोखरामा मुख्यमन्त्रीको भेला ९ बुँदे साझा एजेन्डा लिएर आयो । यो कुनै प्रदेशको मात्र होइन । अहिले यो सबै पार्टीको समस्या देखियो । यो समस्यालाई राजनीतिकभन्दा पनि प्रशासनिक दृष्टिकोणले हेर्दा समस्या साझा रूपमा आएको देखियो । अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था छ । संघीयताका विविध समस्या समाधान गर्न संविधानमा विभिन्न फोरमहरूको व्यवस्था छ ।

संघीयता भनेको इभोलुसनरी प्रोसेस हो । यो एकपटक आएपछि बिस्तारै वयस्क हुँदै जान्छ । संविधानमा चेक र ब्यालेन्स गर्ने डिभाइस पनि छ ।

संविधान स्विकार्ने र यसले विभेद गरेको बताउने राजनीतिक शक्तिबीच पनि अहिले समस्या देखिएको हो ?
संघीयताको दर्शन गिभ एन्ड टेक प्रकृतिको हुन्छ । लिने र दिनेले नै छोड्नुपर्छ । खासमा विन–विनको अवस्था हुन्छ । नेपालमा संघीयता माग्ने र संघीयता चाहने–नचाहने सबैले अहिले संघीयतालाई स्विकारेका छन् । मेरो विश्लेषणमा नेपालमा विन–विनभन्दा पनि लस–लसको अवस्था देखिन्छ । सबैले संविधान मानेका छन् र सरकारमा सबै छन् । यसलाई जुन दृष्टिकोणले पनि हेर्न सकिन्छ । नकारात्मक हेर्दा पनि हुन्छ, सकारात्मक हेर्दा पनि हुन्छ । यद्यपि, केही विमति त छन् नै ।

प्रशासनिक संक्रमणकाललाई कसरी बुझ्ने ?
कतिपय अवस्थामा कस्तो छ भने केन्द्रले कानुन नबनाउँदासम्म प्रदेशले पनि त्यस्तो कानुन बनाउन सक्दैनन् । जनशक्ति भर्ना गर्ने संवैधानिक अधिकार भएर पनि केन्द्रीय कानुन नबन्दासम्म प्रदेशले भर्ना गर्न पाएको छैन । संविधानका दुईतिहाइ धारामा आधारित रहेका वा रहने विद्यमान तथा नयाँ कानुन बनाउने आवश्यकता छ । त्यो कानुन नहुँदासम्म प्रदेशले चाहेर पनि केही गर्न सक्दैनन् । यो प्रसव पीडालाई सबैले बुझ्नुपर्छ ।

हाल देखिएको कर विवाद के हो ?
यसमा केही कानुनी अस्पष्टता छ । यो पनि एक ठूलो कारण हो । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा स्थानीय तहले केके विषयमा कर उठाउने भन्ने तोकेको छ, तर दर के हुने भनेर उल्लेख छैन । जस्तै विज्ञपानको करको दर, दायरा, किसिम के हुने भन्नेमा समस्या छ । यसमा केन्द्र सरकारले नै पुनर्विचार गर्नुपर्छ, किनकि उसैले बनाएको हो ।
नेपालको सम्बन्धमा अन्तरनिर्भरतासम्बन्धी व्यवस्था आएकोमा गलत होइन । भारतमा अन्तरनिर्भरता झन् जटिल छ । हाम्रो लागि यो नयाँ अभ्यास हो । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनले केही कुरामा स्पष्ट पारेको पनि छ ।

वित्तीय संघीयता के हो ?
यो संघीयतको एउटा पक्ष हो । यसमा राजनीतिक, सांस्कृतिक, आर्थिक पक्ष हुन्छ । वित्तीय संघीयता भनेको संघीय देशमा केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय सरकारका बीच वित्तीय सम्बन्ध कस्तो छ ? वित्तीय हस्तान्तरणको प्रक्रिया, सर्त कस्तो छ ? कुन अनुपातमा गरिन्छ ? राजस्वलगायतको बाँडफाँड कस्तो छ ? भन्ने हो ।
संघीयता भनेको शक्तिको संवैधानिक बाँडफाँड हो । यसमा पुलिस, प्रशासन, आर्थिक पक्षलगायत सबै नै पर्छ । तर केन्द्रीकृत शासनमा यो अभ्यास हुँदैन ।

यसमा केन्द्र नै हावी बन्थ्यो । सबै कार्यक्रम, कोष केन्द्रमा हुन्थ्यो । तर संघीयताको दर्शनले यो जानकारी राख्दैन । यसमा स्थानीयले बढी जानकारी राख्छ । नीति कार्यक्रम बनाउने अधिकार पनि हुने नै हो ।

प्रदेशको बजेटको केही अध्ययन गर्नुभएको छ ?
मैले ७ वटै प्रदेशको बजेट विश्लेषण गर्दा सबैभन्दा राम्रो प्रदेश नम्बर १ को लाग्यो । गण्डकी पनि राम्रो छ । तर प्रदेश नम्बर २ र कर्णालीको बजेट त्यति राम्रो लागेन । तर उतातिर काम हुँदैछ । पुरानो घर घाठेर नयाँ घर जाँदा सबै कुरा हुँदा पनि समस्या हुन्छ भने संघीयतामा यसलाई सामान्य र सकारात्मक रूपमा पनि लिएको छु ।

संघीयताको अहिलेका समस्या के हुन् ?

माथि पनि भनिसकेको छु । दुई–तीनवटा समस्या छन् । ऐन, कानुन र कर्मचारी समायोजनमा समस्या छ । यी कुरा फटाफट हुनुुपर्यो ।

प्रदेश सञ्चालनमा साझा समस्या छ । यसले स्थानीय तहमा पनि समस्या ल्याउँछ । हामीले देख्ने गरी हुने परिवर्तन प्रदेश सरकार पूर्णतया कार्यान्वयनमा आएपछि नै हुने हो । संघीयता अभ्यासमा जाँदा केही समस्या पनि देखिएका छन् । जस्तै भर्टिकल र होरिजेन्टल वित्तीय असन्तुलन देखिएको छ । यस्तै अधिकार थाहा पाएर पनि तीनै तहका सरकारमा न्यायपालिकाका अधिकार प्रयोग गर्नमा पनि समस्या देखिएको छ । यस्तै प्रदेशका कानुनी पक्षमा पनि समस्या देखिएको छ । यस्तै उत्तरदायित्ववहनमा अझै पनि अस्पष्टता देखिएको छ । जस्तै प्रदेशमा सार्वजनिक बिदा, पर्वको समस्या देखियो । यस्तै प्रदेशका स्रोतगत समस्या देखिएको छ । अहिलेसम्म विकास क्षेत्र हस्तान्तरण भएकै छैन ।